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ESTADO ABIERTO: COLABORACIÓN E INNOVACIÓN PÚBLICA Y CIUDADANA EN
LOS GAD PARROQUIALES DEL CANTÓN PORTOVIEJO
OPEN STATE: PUBLIC AND CITIZEN COLLABORATION AND INNOVATION IN THE
PARISH GADS OF THE PORTOVIEJO CANTON
Andrea Elizabeth Cusme Romero
1
; Indira Joselyne Morales Barroso
2
; María Patricia García Vera
3
Escuela Superior Politécnica Agropecuaria de Manabí Manuel Félix López
1,2
andrea_cusme@espam.edu.ec
1
; joselyne.morales.0121@espam.edu.ec
2
; mpgarcia@espam.edu.ec
3
Andrea Elizabeth Cusme Romero
1
https://orcid.org/0009-0004-1450-6317
Joselyne Indira Morales Barroso
2
https://orcid.org/0009-0004-0417-8487
María Patricia García Vera
3
https://orcid.org/0000-0001-8332-1210
Recibido: 20-ene-2026 Aceptado: 1-mar-2026
Código Clasificación JEL: H83, H7, D7, Q55, R5
RESUMEN
La investigación evalúa el estado de la colaboración e innovación pública y ciudadana en los Gobiernos
Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales del cantón Portoviejo durante el periodo 2023-2024, a partir de
la métrica de Estado Abierto del Ecuador. El estudio tuvo como objetivo diagnosticar el nivel de implementación
de prácticas institucionales, identificar fortalezas y debilidades de los mecanismos participativos y proponer
lineamientos estratégicos para una gobernanza local abierta. Se aplicó una metodología mixta, de carácter
descriptivo y diagnóstico, mediante matrices de observación, revisión documental y entrevistas semiestructuradas
a autoridades parroquiales. Los resultados evidencian un bajo nivel general de implementación, con un promedio
de cumplimiento de 0,33, caracterizado por avances limitados en transparencia básica y debilidades significativas
en participación ciudadana e innovación pública. Se concluye que los GAD parroquiales se encuentran en una
etapa inicial de adopción del modelo de Estado Abierto, requiriendo fortalecer capacidades institucionales y
planificación para consolidar gobernanza sostenible.
PALABRAS CLAVES: estado abierto; gobernanza local; participación ciudadana; innovación pública; gobiernos
parroquiales rurales.
ABSTRACT
This study assesses the state of public-citizen collaboration and innovation in the Decentralized Rural
Parish Autonomous Governments of the Portoviejo canton during the 2023–2024 period, using Ecuador’s Open
Government metric. The study aimed to assess the level of implementation of institutional practices, identify
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strengths and weaknesses in participatory mechanisms, and propose strategic guidelines for open local governance.
A mixed-methods approach—descriptive and diagnostic in nature—was applied, utilizing observation matrices, a
literature review, and semi-structured interviews with parish authorities. The results show a low overall level of
implementation, with an average compliance score of 0.33, characterized by limited progress in basic transparency
and significant weaknesses in citizen participation and public innovation. The study concludes that parish GADs
are in an early stage of adopting the Open Government model and need to strengthen institutional capacities and
planning to consolidate sustainable governance.
KEY WORDS: open state; local governance; citizen participation; public innovation; rural parish governments.
INTRODUCCIÓN
A nivel mundial, la gobernanza del siglo XXI requiere un enfoque renovado que priorice la transparencia,
la participación ciudadana y la colaboración. En este sentido, el gobierno abierto emerge como una oportunidad
para transformar la forma en que se toman decisiones y se gestionan los asuntos públicos y al colocar a los
ciudadanos en el centro de la escena, este enfoque busca crear un modelo de gobernanza más inclusivo, eficiente
y responsable. Sin embargo, la tecnología juega un papel clave en este proceso, al permitir la apertura de datos y
la participación activa de la ciudadanía en la toma de decisiones (Flores et al., 2022). En Europa, la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico OCDE (2023), reporta que el 71 % de los países ha adoptado
políticas de gobierno abierto y un 61 % mecanismos participativos.
Latinoamérica y el Caribe han acumulado una valiosa experiencia en gobierno abierto, aunque la
perspectiva de datos abiertos aún debe fortalecerse. Barreto y Osorio (2020), identifican avances en países como:
Brasil, Chile, Colombia, México y Uruguay, los cuales han desarrollado estrategias innovadoras adaptadas a sus
contextos. Por otro lado, en el contexto ecuatoriano, la adhesión del país a la Open Government Partnership (OGP),
en 2018 y la implementación del Segundo Plan de Acción de Gobierno Abierto 2022-2024 evidencian el
compromiso institucional con estos principios.
Actualmente, el Segundo Plan de Acción de Gobierno Abierto 2022-2024 propone compromisos
orientados a la innovación, la participación y la transparencia. Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD)
como Cuenca, Quito y Riobamba destacan por implementar políticas de apertura y rendición de cuentas (Secretaría
Técnica de Transparencia, 2025), y centrando la atención en gobiernos locales parroquiales. Cevallos (2023),
señala que estos GAD enfrentan deficiencias en el cumplimiento de la LOTAIP. Vélez & Monedero (2022),
advierten que, aunque existe cierta infraestructura digital, la falta de accesibilidad y cumplimiento regulatorio en
portales institucionales comprometen la transparencia exigida por esta normativa.
En el cantón Portoviejo se han evidenciado limitaciones en la colaboración interactoral y en los procesos
de innovación institucional, que se manifiestan en la escasa articulación entre actores públicos y sociales, la
limitada institucionalización de mecanismos de participación ciudadana y la reducida utilización de herramientas
digitales para la gestión pública, como consecuencia de la baja participación real de la ciudadanía (apenas el 0.01
% de la población cantonal), lo que debilita la calidad democrática y la legitimidad de la gestión pública local, en
virtud de que la participación es el eje central de la planificación participativa y la gobernanza territorial (Zirufo y
Pelegrín, 2023). En este contexto, resulta imprescindible diagnosticar la implementación de prácticas de
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colaboración e innovación dentro de estos GAD, con el propósito de establecer la brecha existente entre el marco
normativo y la ejecución institucional. Esta evaluación permitiría avanzar hacia una gobernanza más abierta,
inclusiva y sostenible. En efecto, Erraez et al. (2025), advierten que la ausencia de procesos estructurados
obstaculiza el involucramiento efectivo de la ciudadanía, mientras que Boné (2023), señala que los bajos niveles
de alfabetización digital entre los funcionarios dificultan la adopción de plataformas virtuales de participación
ciudadana.
Hutt y Hernández (2023), plantean que la colaboración ciudadana resulta clave para construir un gobierno
abierto y transparente. Esta colaboración se sostiene en la participación real de las personas al momento de tomar
decisiones o resolver problemas que afectan a todos. Permite que ciudadanos y gobierno intercambien
conocimientos y vivencias, lo que facilita la generación de soluciones creativas y eficaces para enfrentar retos
colectivos. Además, diversos estudios sostienen que la participación ciudadana puede contribuir a mejorar la
calidad de vida en la comunidad al fortalecer el sentido de pertenencia y la conexión social (Haim-Litesky et al.,
2023), además de mejorar la calidad de las decisiones públicas al incorporar los aportes de la comunidad y generar
políticas más efectivas y adaptadas a las necesidades de la población (Condori, 2025). La colaboración en gobierno
abierto va más allá: exige trabajo conjunto entre distintos niveles gubernamentales y organizaciones. Criado
(2022), señala que esto demanda buena coordinación y comunicación, tanto dentro de un mismo nivel como entre
diferentes instancias. Compartir información y datos de forma ágil mediante tecnología se vuelve fundamental
para alcanzar una colaboración efectiva y optimizar la gestión pública.
Pariona (2022), sostiene que la gestión pública basada en participación, transparencia e innovación busca
mejorar servicios públicos, mediante gobernanza que respondan a necesidades. Velarde (2025), añade que innovar
en lo público significa buscar constantemente soluciones creativas frente a problemas complejos. Esto se logra
diseñando servicios, estructuras organizativas y procesos más eficientes. El propósito es mejorar la calidad de vida
y que las instituciones respondan mejor. Chica y Salazar (2021), por su parte, afirman que la innovación pública
crea valor social. Lo hace aplicando enfoques novedosos que fortalecen la confianza en las instituciones. Esta
confianza resulta fundamental para la relación entre gobierno y ciudadanía.
Esta investigación permitirá elaborar un diagnóstico completo sobre cómo funcionan los GAD
Parroquiales Rurales del cantón Portoviejo en materia de Gobierno Abierto. Para ello se aplicará una herramienta
metodológica validada, cuyos resultados ayudarán a identificar vacíos, oportunidades y prácticas institucionales
relevantes, que servirán como punto de partida para formular recomendaciones y técnicas orientadas al
fortalecimiento de la planificación estratégica local. Asimismo, impulsarán una cultura institucional basada en la
participación ciudadana y el cumplimiento del marco constitucional de participación. El estudio también aportará
información e indicadores relacionados con el nivel de implementación de prácticas de Gobierno Abierto, de
acuerdo con la métrica de Estado Abierto de la Secretaría General de Administración Pública y Gabinete con
aportes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), específicamente aquellos relacionados
con la dimensión colaboración e innovación pública y ciudadana, que van a determinar el cumplimiento de las
variables cultura organizacional abierta, fortalecimiento institucional, apertura institucional, articulación
multiescalar, mecanismos de participación ciudadana, involucramiento de actores, denuncias ciudadanas y
presupuesto participativo. Estos elementos contribuirán a mejorar la transparencia y a optimizar la asignación de
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recursos. De esta manera, se fortalecerá la confianza entre ciudadanía y gobiernos locales y se promoverá una
gestión pública más eficiente, inclusiva y orientada a la corresponsabilidad social.
A partir de esta finalidad, se plantea la siguiente pregunta de investigación: ¿En qué medida los Gobiernos
Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales del cantón Portoviejo aplican prácticas institucionales de
colaboración e innovación pública y ciudadana, según los parámetros establecidos en la métrica de Estado Abierto
del Ecuador?
Esta investigación se fundamenta en el marco jurídico ecuatoriano que reconoce la participación
ciudadana, la transparencia y el control social como ejes de la gestión pública. La Constitución de la República
del Ecuador (2008), establece la participación ciudadana como un derecho fundamental en los procesos de
planificación y toma de decisiones públicas. Este principio es desarrollado por la Ley Orgánica de Participación
Ciudadana (2010), cuyo objetivo es garantizar el ejercicio de los derechos de participación, la deliberación y la
rendición de cuentas entre el Estado y la sociedad. Asimismo, esta normativa exige la creación de instancias de
participación en todos los niveles de gobierno, promoviendo la elaboración participativa de planes, políticas y
presupuestos, así como mecanismos permanentes de transparencia y control social. Estos marcos legales resultan
claves para analizar las prácticas de colaboración e innovación en los GAD Parroquiales Rurales del cantón
Portoviejo, ya que obligan a estos gobiernos locales a facilitar la participación de la ciudadanía y la transparencia
institucional.
Desde una perspectiva social, la investigación es relevante porque el Gobierno Abierto y la participación
ciudadana fortalecen la confianza institucional, mejoran la calidad de los servicios públicos y promueven una
gobernanza más inclusiva. Según Ramírez (2025), la adopción de prácticas de Gobierno Abierto favorece la
interacción entre ciudadanía y gobiernos locales, impulsando modelos de gestión más transparentes, colaborativos
y responsables, especialmente en contextos con brechas de información y participación desigual. De acuerdo con
Macías y Guadarrama (2025), la participación ciudadana apoyada por tecnologías digitales amplía las
oportunidades de involucramiento social en la toma de decisiones públicas, lo que incrementa la legitimidad de
las políticas gubernamentales. Este enfoque resulta particularmente relevante para los gobiernos parroquiales
rurales, donde los mecanismos de comunicación, participación y transparencia presentan mayores debilidades.
En el ámbito económico, esta investigación se sustenta en la premisa de que las políticas y prácticas de
Gobierno Abierto pueden incidir positivamente en el desarrollo económico local, al promover un uso más eficiente
de los recursos públicos, estimular la innovación en la gestión pública y generar oportunidades para el surgimiento
de nuevos emprendimientos y servicios basados en datos abiertos. En este sentido, diversos informes de
organismos internacionales señalan que fomentar la transparencia y la participación en la gestión pública
contribuye a impulsar el crecimiento económico, aumentar la productividad y crear entornos más propicios para
la inversión y la prestación de servicios públicos de calidad (OECD, 2021).
Por otra parte, se plantea como objetivo general evaluar el estado de la colaboración e innovación pública
y ciudadana en los Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales del cantón Portoviejo, mediante
la aplicación de la métrica de Estado Abierto del Ecuador para la consolidación de un modelo de gobernanza
abierta en el ámbito local del periodo 2024, y como objetivos específicos: 1. Diagnosticar el nivel de colaboración
e innovación pública y ciudadana en los GAD Parroquiales Rurales de Portoviejo, según la métrica de Estado
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Abierto del Ecuador. 2. Identificar fortalezas y debilidades de los mecanismos participativos y colaborativos
usados por los GAD Parroquiales Rurales, a partir de entrevistas, documentos y herramientas aplicadas. 3. Diseñar
lineamientos estratégicos para fortalecer la gobernanza abierta en las zonas rurales de Portoviejo, basados en los
resultados del análisis realizado.
La investigación parte del supuesto de que los Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales
Rurales del cantón Portoviejo podrían presentar limitaciones en el desarrollo de prácticas de colaboración e
innovación pública y ciudadana. Estas posibles limitaciones podrían estar asociadas a factores como la débil
incorporación del enfoque de Gobierno Abierto en la cultura organizacional, la escasa articulación entre actores
institucionales y sociales, la limitada oferta de servicios digitales y la insuficiencia de mecanismos
institucionalizados de fortalecimiento interno, aspectos que serán analizados a partir de los criterios establecidos
en la métrica de Estado Abierto.
METODOLOGÍA
La investigación adopta un enfoque mixto, al integrar métodos cuantitativos y cualitativos para analizar
las prácticas de colaboración e innovación pública y ciudadana en los Gobiernos Autónomos Descentralizados
(GAD) parroquiales rurales del cantón Portoviejo durante el periodo 2023–2024. El uso de métodos mixtos permite
comprender de manera más integral los fenómenos institucionales al combinar la medición de variables con la
interpretación de percepciones y contextos organizacionales (Costa, 2024). El estudio presenta un alcance
descriptivo y exploratorio, orientado a caracterizar el estado actual de las prácticas institucionales vinculadas al
Gobierno Abierto en el ámbito parroquial. Asimismo, posee un carácter diagnóstico, ya que busca identificar
fortalezas, limitaciones y oportunidades de mejora en la implementación de principios de colaboración e
innovación pública dentro de los gobiernos parroquiales rurales (Flores y Aguado, 2021). El diseño de la
investigación es no experimental y de corte transversal, dado que las variables se analizan en su contexto natural
durante el periodo 2023–2024 sin manipulación deliberada (Sampieri et al., 2018).
La unidad de análisis está conformada por los Gobiernos Autónomos Descentralizados de las siete
parroquias rurales del cantón Portoviejo: Abdón Calderón, Alhajuela, Chirijos, Crucita, Pueblo Nuevo, San Plácido
y Riochico, ubicadas en la provincia de Manabí, Ecuador. Debido al número reducido de unidades institucionales,
se aplicó un muestreo censal, considerando la totalidad de los GAD parroquiales rurales del cantón. La
investigación se fundamenta en la Métrica de Estado Abierto del Ecuador, instrumento técnico desarrollado por la
Presidencia de la República con el acompañamiento del Grupo Núcleo de Estado Abierto y el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Esta métrica establece indicadores para evaluar la implementación
de principios de Gobierno Abierto en las instituciones públicas, especialmente en dimensiones relacionadas con
colaboración, participación e innovación institucional (PNUD, 2023).
El análisis se centró en la dimensión colaboración e innovación pública y ciudadana, considerando
variables como cultura organizacional abierta, fortalecimiento institucional, apertura institucional, articulación
multiescalar, mecanismos de participación ciudadana, canales de denuncia ciudadana, involucramiento de actores
sociales y presupuesto participativo. Estas variables fueron evaluadas mediante una matriz de verificación de
indicadores basada en los criterios de la Métrica de Estado Abierto, lo que permitió identificar el grado de
desarrollo de estas prácticas en cada GAD parroquial.
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El componente cuantitativo se desarrolló mediante la revisión de documentos institucionales, normativas
locales, informes de gestión y portales web oficiales de los GAD parroquiales, cuyos datos fueron sistematizados
mediante estadística descriptiva para calcular frecuencias y niveles de cumplimiento de los indicadores. El
componente cualitativo se implementó mediante entrevistas semiestructuradas dirigidas a autoridades
parroquiales, con el propósito de comprender las percepciones institucionales sobre la implementación del
Gobierno Abierto y los factores que influyen en la colaboración ciudadana y la innovación pública. La información
obtenida fue analizada mediante análisis de contenido con codificación temática, lo que permitió identificar
patrones interpretativos y prácticas institucionales relevantes.
El estudio se desarrolló en tres fases: (1) diagnóstico del nivel de implementación de prácticas
institucionales de colaboración e innovación pública y ciudadana; (2) análisis de fortalezas y debilidades de los
mecanismos participativos y colaborativos; y (3) formulación de lineamientos estratégicos orientados a fortalecer
la gobernanza abierta en el ámbito parroquial. La fase diagnóstica se basó en la escala de valoración de la Métrica
de Estado Abierto, sustentada en la propuesta del International Budget Partnership (IBP) y el índice de integridad
pública local del Grupo FARO, utilizando una escala tipo Likert con rangos de muy alto (1), alto (0,75), medio
(0,50), bajo (0,25) y muy bajo (0)
Tabla 1
Métrica Estado Abierto: Dimensión colaboración e innovación pública ciudadana
Variable
Nº
Ítem
a / 1
b / 0,75
c / 0,50
d / 0,25
e / 0
Cumplimiento del art. 19
de la LOTAIP
Calificación ≥
75
Calificación ≥ 50
y < 75
Calificación ≥ 25
y < 50
Calificación > 0
y < 25
Calificación
= 0
10. Cultura
organizacional abierta
10.1
Enfoque institucional hacia el modelo de gobierno abierto.
10.2
Incorporación del enfoque de gobierno abierto en la planificación institucional.
11. Fortalecimiento
institucional
11.1
Procesos de inducción y capacitación sobre enfoque de gobierno abierto.
11.2
Aplicación de mecanismos de integridad en la gestión
12. Apertura
institucional
12.1
Gobierno electrónico.
12.2
Canales de comunicación interactiva.
13. Articulación
multiescalar
13.1
Registro de las reuniones mantenidas por las autoridades y/o sus asesores que tengan por objeto lo establecido en el art. 19,
num. 17, de la LOTAIP
14. Mecanismos de
participación ciudadana
14.1
Registro de mecanismos usados.
14.2
Canales de comunicación.
14.3
Efectividad de la participación
15. Involucra miento de
actores
15.1
Diversidad de actores e inclusión
16. Denuncias
ciudadanas
16.1
Sistema de denuncias ciudadanas.
16.2
Protección a denunciantes
Presupuesto
participativo
17.1
Gestión del presupuesto participativo.
Nota. Adaptado de Aportes y criterios técnicos para una métrica de Estado abierto (Subsecretaría de Gobierno Abierto y PNUD, 2023, pp. 32-35)
RESULTADOS
FASE 1. Diagnosticar el nivel de implementación de prácticas institucionales de colaboración e innovación
pública y ciudadana
El diagnóstico del nivel de implementación de prácticas institucionales de colaboración e innovación
pública y ciudadana en los Gobiernos Autónomos Descentralizados parroquiales analizados permitió examinar
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distintos componentes de la gestión institucional vinculados al enfoque de Gobierno Abierto. El análisis se
organizó en varias dimensiones relacionadas con el enfoque organizacional hacia la apertura institucional, la
incorporación de prácticas de colaboración, los procesos de capacitación del personal, los mecanismos de
participación ciudadana y las iniciativas de innovación en la gestión pública. A partir de la información recopilada
con funcionarios y autoridades locales, fue posible identificar el grado en que estas prácticas se encuentran
presentes dentro de la gestión parroquial, tanto desde su reconocimiento formal como desde su aplicación en la
práctica institucional. La sistematización de esta información permitió comparar el comportamiento de cada
dimensión entre los gobiernos parroquiales analizados e identificar patrones comunes en su implementación. En
conjunto, estos resultados constituyen la base del diagnóstico institucional y permiten evidenciar las principales
brechas existentes en la adopción de prácticas de gobernanza abierta en el ámbito parroquial (tabla 2).
Tabla 2
Síntesis de la entrevista a autoridades de GAD en contexto con la métrica de Estado Abierto
Dimensión de análisis
Descripción de la dimensión
Aspectos evaluados en las preguntas
Enfoque institucional
hacia el gobierno
abierto
Analiza el grado en que los GAD parroquiales reconocen y
adoptan el enfoque de gobierno abierto dentro de su cultura
organizacional y gestión institucional.
Inclusión del enfoque de gobierno abierto en la gestión
institucional, compromiso de las autoridades y alineación con
principios de transparencia y apertura.
Colaboración
institucional
Examina la existencia de mecanismos de cooperación y
coordinación entre la institución y otros actores del territorio.
Articulación con organizaciones comunitarias, trabajo
interinstitucional y generación de espacios de colaboración
para la gestión pública.
Capacitación
institucional
Evalúa la existencia de procesos formativos orientados a
fortalecer capacidades institucionales en temas relacionados
con gobierno abierto.
Programas de capacitación, procesos de inducción
institucional y fortalecimiento de capacidades del personal en
transparencia, participación e innovación.
Participación ciudadana
Analiza la existencia de mecanismos que permitan la
interacción entre la ciudadanía y la administración pública
parroquial.
Reuniones comunitarias, espacios de diálogo ciudadano,
mecanismos de consulta o participación en la gestión pública.
Innovación pública
Examina la implementación de prácticas o estrategias
orientadas a mejorar la gestión pública mediante enfoques
innovadores.
Desarrollo de nuevas prácticas administrativas, uso de
herramientas tecnológicas y generación de iniciativas
innovadoras para mejorar la gestión institucional.
Nota. Adaptado de Aportes y criterios técnicos para una métrica de Estado abierto (Subsecretaría de Gobierno Abierto y PNUD, 2023, pp. 32-35)
Los resultados de la entrevista evidencian que la implementación de prácticas asociadas al Gobierno
Abierto en los GAD parroquiales analizados se encuentra aún en una etapa inicial y con niveles de desarrollo
heterogéneos entre las instituciones. En algunos casos se identifican acciones orientadas a fortalecer la apertura
institucional, como la difusión de información pública, la realización de reuniones comunitarias o la coordinación
con actores del territorio. Sin embargo, estas prácticas suelen desarrollarse de manera aislada y con limitada
continuidad, lo que dificulta su consolidación dentro de la gestión institucional. En gran medida, estas limitaciones
se relacionan con la ausencia de lineamientos estratégicos claros, la insuficiente capacitación del personal en estos
enfoques y la escasa incorporación de los principios de Gobierno Abierto en los instrumentos formales de
planificación institucional.
De forma más específica, las instituciones analizadas muestran un cumplimiento básico de las
obligaciones vinculadas con la transparencia institucional. Las parroquias rurales de Crucita, Alhajuela, San
Plácido, Chirijos, Río Chico, Abdón Calderón y Pueblo Nuevo mantienen activos sus portales web institucionales
y publican la información mínima requerida por la normativa de transparencia, especialmente aquella relacionada
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con aspectos administrativos e institucionales. No obstante, la evidencia recopilada sugiere que estos mecanismos
se orientan principalmente al cumplimiento normativo y no necesariamente a la promoción de procesos más
amplios de apertura, colaboración o innovación pública. En este sentido, los resultados obtenidos permiten
identificar diversas brechas en la adopción efectiva del enfoque de Gobierno Abierto a nivel parroquial.
En conjunto, los hallazgos del diagnóstico reflejan que las prácticas de Gobierno Abierto en los GAD
parroquiales se concentran principalmente en acciones básicas de transparencia, mientras que dimensiones como
la innovación pública y la colaboración institucional presentan niveles de desarrollo más limitados. Estos
resultados coinciden con lo señalado por Ramírez-Alujas (2011), quien advierte que la implementación del
gobierno abierto en los gobiernos locales suele verse restringida por la falta de capacidades organizativas y
orientaciones estratégicas claras. De igual manera, Oszlak (2013) sostiene que la apertura gubernamental
trasciende la simple publicación de información y requiere la generación de espacios efectivos de participación y
colaboración con la ciudadanía. En esta misma línea, Criado y Gil-García (2019) destacan que la innovación
pública en el ámbito local demanda procesos institucionalizados que integren tecnología, participación y
cooperación interinstitucional, condiciones que, de acuerdo con los resultados obtenidos, aún se encuentran en una
fase incipiente en los gobiernos parroquiales analizados. Por tanto, las brechas identificadas evidencian la
necesidad de fortalecer las capacidades institucionales y consolidar mecanismos de gobernanza abierta que
permitan avanzar hacia modelos de gestión pública más participativos, transparentes e innovadores.
Para el análisis de las fortalezas y debilidades de los mecanismos participativos y colaborativos se
consideraron los siete Gobiernos Autónomos Descentralizados parroquiales rurales del cantón Portoviejo: Río
Chico, Alhajuela, San Plácido, Chirijos, Crucita, Abdón Calderón y Pueblo Nuevo. A partir de la aplicación de la
Métrica de Estado Abierto del Ecuador, se evaluó el grado de implementación de prácticas relacionadas con la
colaboración, la innovación pública y la participación ciudadana en cada parroquia. En las siguientes tablas se
presentan los resultados obtenidos mediante la verificación de los distintos criterios de la métrica, donde se detalla
la valoración asignada a cada indicador (a = 1; b = 0,75; c = 0,50; d = 0,25; e = 0) junto con observaciones
específicas que permiten identificar los principales avances y limitaciones en la implementación del enfoque de
Estado Abierto en los gobiernos parroquiales analizados.
Con el propósito de corroborar la información declarada por los Gobiernos Autónomos Descentralizados
parroquiales durante las entrevistas, se aplicó una ficha de observación orientada a verificar evidencias
institucionales vinculadas con la implementación del enfoque de Gobierno Abierto. Esta ficha se estructuró en
indicadores relacionados con la incorporación del enfoque de Gobierno Abierto en la planificación institucional,
procesos de capacitación, mecanismos de integridad en la gestión, uso de herramientas de gobierno electrónico,
registros de reuniones y convenios interinstitucionales, así como mecanismos de participación ciudadana y
comunicación pública. Asimismo, se consideraron elementos asociados a la publicación de información en portales
web institucionales, disponibilidad de datos abiertos, acceso a servicios en línea y difusión de resultados de los
procesos participativos. También se evaluó la existencia de información desagregada sobre los participantes y la
transparencia en el uso del presupuesto participativo. La verificación de estos componentes permitió contrastar las
respuestas institucionales con evidencias documentales y digitales disponibles, contribuyendo a validar el nivel
real de implementación de las prácticas analizadas en cada GAD parroquial, para constatar el resultado final de la
métrica de Estado Abierto obtenidos mediante la verificación de los distintos criterios de la métrica, donde se
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detalla la valoración asignada a cada indicador (a = 1; b = 0,75; c = 0,50; d = 0,25; e = 0) junto con observaciones
específicas que permiten identificar los principales avances y limitaciones en la implementación del enfoque de
Estado Abierto en los gobiernos parroquiales analizados (tabla 3).
Tabla 3
Matriz de Observación del nivel de implementación de la dimensión de colaboración e innovación pública y ciudadana de los GAD parroquiales
rurales del Cantón Portoviejo.
Dimensión
Variable
Ítem
Verificación
Río
Chico
Alajuela
San
Plácido
Chirijos
Crucita
Abdón
Calderón
Pueblo
Nuevo
Observación
Cultura abierta
Enfoque
institucional
Compromiso
PAGA / estrategia
No se evidencia
compromiso
institucional en
portales
0
0
0
0,50
0
0
0
La mayoría no publica
compromiso de GA; solo
Chirijos muestra avances
mínimos
Incorporación
enfoque GA
Integración del GA
en la planificación
institucional
Escasa
incorporación en
PEI/PAP
0,25
0
0,25
0,75
0
0,25
0,25
La planificación institucional
rara vez incluye GA; ausencia
total de datos abiertos
Interés
institucional
Declaraciones o
discursos sobre GA
No existen
pronunciamientos
públicos
0
0,25
0
0,25
0,25
0,25
0
El interés institucional no se
formaliza en documentos o
discursos oficiales
Fortalecimiento
Capacitación
Plan / %
Capacitado /
registros
Sin evidencia de
capacitación en
portales
0,50
0,75
0
0,75
0,25
0,25
0,25
La capacitación es débil y no
está documentada; solo
Alajuela y Chirijos muestran
información incipiente.
Mecanismos
de integridad
Plan acción y
seguimiento
No existen sistemas
publicados
0,50
0,50
0,25
0,75
0,25
0,25
0,25
Prácticamente todos carecen
de mecanismos de integridad
accesibles públicamente
Apertura
Gobierno
electrónico
Tramites
automatizados
Solo servicios
básicos o
inexistentes
0,25
0,75
0,50
1,00
0
0,50
0,50
La digitalización es limitada;
Chirijos presenta mayor
avance.
Canales
interactivos
Estrategia y
respuesta
Redes sociales con
uso irregular
0,25
0,50
0,50
0,75
0,50
0,50
0,50
La comunicación digital se
basa en redes sociales, no en
portales formales
Articulación
Registro
reuniones /
alianzas
Registro detallado
Falta de registros
estructurados
0,25
0,25
0,25
0,50
0,50
0,25
0,50
Aunque se realizan reuniones,
casi ninguna parroquia pública
evidencia verificable
Participación
Registro
mecanismos
usados
Información
mediante uso
mecanismos
Publicación parcial
0,25
0,50
0,50
0,50
0,50
0,50
0,50
Las parroquias reportan
mecanismos, pero no los
documentan adecuadamente
Canales de
comunicación
Comunicación
activa y registro
alcance
Uso limitado de
canales
0,25
0,25
0,25
0,25
0,25
0,25
0,50
La difusión es mínima y no
incluye registro de alcance
ciudadano
efectividad
Resultados
publicados
Escasa o nula
0
0,25
0
0,50
0
0,25
0,25
No se publican resultados de
participación; solo Chirijos
destaca
Involucramiento
Diversidad
actores
Datos desagregados
No se publica
información
0
0,25
0
0
0
0,25
0
Cero registros de diversidad;
ausencia total de
desagregación
Denuncias
Sistema
denuncias
Existencia y
respuesta
No existen sistemas
implementados
0
0
0
0
0
0,25
0
La ausencia de canales de
denuncias es una debilidad
estructural
Protecciones
denunciantes
Protocolos de
confidencialidad
No disponibles
públicamente
0
0
0
0
0
0,25
0
No hay protocolos; riesgo
institucional elevado
Presupuesto
participativo
Gestión
presupuesta
Detalle % y
participación
Publicación
incompleta
0,50
0,50
0,50
0,75
0,75
0,75
0,75
Es la práctica más
consolidada, pero aún sin
datos abiertos completos.
Nota. elaboración propia a partir de la verificación web institucional y entrevista realizadas a los GAD parroquiales
rurales de Portoviejo (2024-2025). La matriz evalúa la dimensión de colaboración e innovación pública mediante
ítems relacionados con mecanismos participativos, articulación interinstitucional y prácticas de innovación
ciudadana, siguiendo los criterios definidos en la metodología del estudio.
FASE 2. Analizar las fortalezas y debilidades de los mecanismos participativos y colaborativos
Para el análisis de las fortalezas y debilidades de los mecanismos participativos y colaborativos se
consideraron los siete Gobiernos Autónomos Descentralizados parroquiales rurales del cantón Portoviejo: Río
Chico, Alhajuela, San Plácido, Chirijos, Crucita, Abdón Calderón y Pueblo Nuevo. A partir de la aplicación de la
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Métrica de Estado Abierto del Ecuador, donde se evaluó el grado de implementación de prácticas relacionadas con
la colaboración, la innovación pública y la participación ciudadana en cada parroquia.
Los GAD parroquiales tuvieron niveles de cumplimiento entre mayoritariamente bajos, con promedios
que oscilaron entre 0,25 y 0,53; según el análisis de las matrices de observación. Esto sitúa al cantón en un nivel
de implementación global de 0,33, lo que corresponde a una etapa temprana de adopción del modelo de Estado
Abierto. Este resultado concuerda con las conclusiones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE, 2017), que indican que las limitaciones técnicas, administrativas y financieras suelen
dificultar la aplicación de políticas institucionales de apertura y participación por parte de los gobiernos locales.
Se demuestra que San Plácido (0,25), Río Chico (0,27) y Crucita (0,25) poseen los niveles más bajos de
implementación, estas se caracterizan por cumplir únicamente con obligaciones básicas de transparencia pasiva,
como lo han documentado otros diagnósticos locales de América Latina (Benites, 2025). En consonancia con lo
que el Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe (CAF, 2024), se observó sobre la tendencia de los
gobiernos rurales a tener menos capacidad para implementar procesos colaborativos y participativos sostenidos,
estas parroquias carecen de una planificación gubernamental abierta, carecen de digitalización y tienen un acceso
limitado a los datos abiertos.
Aunque carecen de políticas de Gobierno Abierto bien definidas, Alajuela con un promedio de 0,33 y
Pueblo Nuevo con 0,30 muestran avances en el uso de canales digitales y la distribución de información
institucional a un nivel ligeramente superior. Esto concuerda con la opinión de Macías & Guadarrama (2023),
quienes desatacan que las herramientas digitales aportan a incrementar las oportunidades de participación, sin
embargo, este impacto depende de las capacidades institucionales y de gestión que tenga la administración.
Abdón Calderón tiene un promedio de 0,35 muestra mayores niveles de transparencia activa y un uso
más metódico de la rendición de cuenta, lo que concuerda con las investigaciones que indican que la publicación
periódica del presupuesto y los procesos participativos están relacionados con mayores niveles de apertura y
confianza (Ramírez y Villacis, 2025).
Por último, Chirijos con un promedio de 0,53 es la parroquia con el grado medio de cumplimiento, lo que
demuestra que, incluso con recursos mínimos, se puede promover la apertura institucional siempre que existan
registros, documentación participativa y procesos internos relacionados con la transparencia. Estas características
coinciden con lo indicado por Recalde et al. (2025), quienes muestran que la gobernanza depende de la existencia
de mecanismos institucionales que fomenten la interacción entre ciudadanos y gobiernos locales, especialmente a
través de sistemas de información transparentes y participativos que promueven con mayor efectividad la apertura
gubernamental.
La disponibilidad de sitios web institucionales activos, la publicación frecuente de informes de rendición
de cuentas y la celebración de asambleas o presupuestos participativos se consideraron puntos fuertes comunes en
lo que respecta a los procedimientos colaborativos y participativos. No obstante, las deficiencias más persistentes
están relacionadas con la falta de iniciativas o políticas de Gobierno Abierto, la digitalización incompleta de los
procesos administrativos, la falta de registros desglosados de la participación ciudadana y la falta de ejecución.
Las parroquias más consolidadas (Abdón Calderón y Pueblo Nuevo) han avanzado claramente hacia la
apertura institucional en términos de participación ciudadana mediante la implementación de espacios de
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interacción digital como formularios, publicaciones para audiencias públicas y convocatorias de sillas vacías. Aún
es necesario fortalecer los procedimientos para vigilar, evaluar e incorporar a una variedad de actores sociales.
Para la comprensión de los resultados de la observación realizada en las parroquias del cantón Portoviejo
se sugiere una tabla comparativa del cumplimiento medio por parte de los GAD parroquiales con columnas que
resuman los valores cuantitativos y cualitativos para representar gráficamente los datos encontrados en la matriz:
Tabla 4
Resultado de la observación en las parroquias del cantón Portoviejo
GAD
Parroquial
Promedio de
cumplimiento
Nivel de
implementación
Fortalezas
principales
Debilidades
principales
Río Chico
0,27
Muy
bajo
Portal web activo,
asambleas comunitarias
Falta de plan de GA y
datos abiertos
Alhajuela
0,33
Bajo
Planificación
institucional y comunicación
Ausencia de integridad
y capacitación
San Plácido
0,25
Muy
bajo
Participación
local básica
Carencia de
mecanismos de integridad
Chirijos
0,53
Medio
Mejor estructura
documental
Falta digitalización
completa
Crucita
0,25
Muy
Bajo
Difusión activa en
redes
Falta de registros
formales y datos abiertos
Abdón
Calderón
0,35
Bajo
Transparencia,
rendición de cuentas,
presupuesto participativo
Falta de capacitación y
sistema de denuncias
Pueblo
Nuevo
0,30
Bajo
Publicaciones
actualizadas y mecanismos
ciudadanos activos
Falta de plan GA y
protección a denunciantes
Promedio
general
0,33
Bajo
Existencia de
portales institucionales
Ausencia de políticas
de gobierno abierto
Nota. Elaboración propia a partir de la observación directa, revisión web institucional y entrevista realizada en los GAD parroquiales del cantón
Portoviejo (2024-2025). Los resultados reflejan las fortalezas y debilidades existentes en cada parroquia.
Según el informe, los GAD parroquiales del cantón de Portoviejo están empezando a aplicar el concepto
de Estado abierto. Todos ellos cumplen las normas mínimas de publicación de la LOTAIP y cuentan con
plataformas digitales, pero sus iniciativas de innovación colaborativa y pública son escasas e inconsistentes. Las
entrevistas y observaciones confirman que el Gobierno Abierto aún no se ha institucionalizado como una práctica
transversal, sino que se mantiene en niveles básicos de transparencia informativa.
Se observan ciertos avances a través de procesos colaborativos y participativos, pero no estructurales.
Abdón Calderón y Pueblo Nuevo, son los GAD con el mayor grado de desarrollo digital, demuestran que se pueden
alcanzar niveles medios de cumplimiento mediante la automatización de los servicios y el fomento de la
participación digital activa. Sin embargo, el cantón en su conjunto necesita reforzar la planificación estratégica, la
formación interna y la gestión de datos abiertos como pilares esenciales para consolidar una gobernanza local más
abierta y participativa.
FASE 3. Proponer lineamientos estratégicos para la consolidación de un modelo de gobernanza abierta local
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Se detectaron las siguientes deficiencias institucionales estructurales, que están directamente vinculadas
con los estándares de la métrica de Estado Abierto del Ecuador, a partir del análisis de la matriz consolidada de
observación y los promedios de cumplimiento obtenidos en los siete GAD parroquiales del cantón Portoviejo con
un promedio general del 0,33. Las falencias son las siguientes:
1.Ausencia de una cultura institucional de Estado Abierto
• Evidencias: en la mayor parte de las parroquias, las calificaciones en la dimensión de Cultura Abierta
están próximas a 0.
• Problema real: el Estado Abierto no está incluido en la administración parroquial; las medidas son
reactivas y normativas.
2.Débil fortalecimiento institucional y falta de capacidades internas
• Evidencias: puntuaciones bajas en los procedimientos de capacitación, inducción e integridad
institucional.
• Problema real: no hay habilidades técnicas para poner en práctica la colaboración, a pesar de que
haya voluntad.
3.Digitalización incompleta de la gestión pública parroquial
• Evidencia: la mayor parte de los GAD solo dispone de portales informativos elementales.
• Problema real: la apertura institucional se reduce a la publicación de información, no a la interacción.
4.Participación ciudadana poco documentada y con baja trazabilidad
• Evidencia: a pesar de la existencia de procedimientos como las audiencias públicas o las sillas vacías,
no se divulgan los resultados, actas ni el seguimiento.
• Problema real: la participación es formal, pero no evaluable ni vinculante.
5.Ausencia de información acerca de la variedad de actores y la inclusión
• Evidencia: calificaciones próximas a cero en la variable de inclusión y diversidad.
• Problema real: no es posible determinar si la participación es representativa o inclusiva.
6.No existen mecanismos para que los ciudadanos denuncien y protejan a quienes hacen las denuncias
• Evidencia: puntaje de cero en prácticamente todas las parroquias.
• Problema real: la falta absoluta de mecanismos que garanticen la integridad y el control social.
7.Ejercicios de gobernanza que son aislados y no están articulados
• Evidencia: no existen registros de alianzas institucionales y articulación multiescalar.
• Problema real: no se mantiene una gobernanza colaborativa, sino que solo hay acciones específicas.
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Tabla 5
Matriz 5W+2H del GAD parroquial del cantón Portoviejo
Falencia
identificada
¿Qué?
¿Por qué?
¿Para qué?
¿Quién?
¿Cuándo?
¿Dónde?
¿Cómo?
¿Cuánto?
Falta de cultura
de Estado
Abierto
Incorporar el
enfoque de GA
en el PEI y
POA
No existe
planificación
con enfoque de
GA
Institucionalizar
la gobernanza
abierta
Presidente y
vocales del
GAD
Corto plazo
GAD
parroquial
Resolución
administrativa
y metas claras
USD 0 –
300
Débil
fortalecimiento
institucional
Implementar
un plan básico
de capacitación
en GA
Falta de
capacidades
técnicas
Mejorar la gestión
colaborativa
GAD
parroquial +
aliados
Mediano
plazo
GAD /
virtual
Talleres y
guías prácticas
USD 300 –
800
Digitalización
incompleta
Fortalecer el
portal web
institucional
Trámites
presenciales
predominan
Mejorar apertura
e interacción
Responsable
TIC
Corto plazo
Plataforma
web
Actualización
progresiva
USD 200 –
600
Participación
poco
documentada
Sistematizar
los
mecanismos de
participación
No hay
registros ni
seguimiento
Garantizar
trazabilidad
GAD
parroquial
Mediano
plazo
Territorio y
web
Publicación de
actas,
resultados e
informes
USD 100 –
400
Falta de
enfoque
Crear registros
de
participación
desagregada
No se mide
inclusión
Evaluar
representatividad
GAD
parroquial
Mediano
plazo
GAD
parroquial
Formularios
digitales y
bases simples
USD 100 –
300
Ausencia de
denuncias
ciudadanas
Implementar
canal básico de
denuncias
No existe
control social
Fortalecer
integridad
GAD
parroquial
Mediano
plazo
Web y sede
Buzón físico /
formulario
digital
USD 150 –
400
Falta de
articulación
multiescalar
Registrar
alianzas y
reuniones
Acciones no
documentadas
Fortalecer
gobernanza
colaborativa
GAD
parroquial
Mediano
plazo
GAD
parroquial
Registro
público /
reportes
periódicos
USD 0 –
200
Nota. La matriz 5W+2H se desarrolló con base en los hallazgos del diagnóstico, que se logró por medio
de las matrices de observación y las entrevistas realizadas a los GAD parroquiales del cantón Portoviejo. Los
costos calculados son orientativos y se ajustan a escenarios de implementación básica, los cuales pueden
modificarse en función de la capacidad institucional y presupuestaria de cada GAD parroquial.
DISCUSIÓN
Los resultados del estudio detectaron que los GAD rurales del cantón de Portoviejo se encuentran en las
primeras etapas de implementación del modelo de Estado Abierto, con un promedio general de cumplimiento de
0,33. Este comportamiento coincide con estudios regionales que describen deficiencias tecnológicas e
institucionales en gobiernos locales rurales (CAF & United Nations Development Programme [UNDP], 2024).
Cabrera (2021), confirma esta tendencia al señalar que las brechas organizativas dificultan la institucionalización
del Gobierno Abierto en territorios periféricos.
Así mismo, la falta de políticas, estrategias y planificación con enfoque de apertura observada en seis
parroquias coincide con lo planteado por Gordón (2022), quien sostiene que la participación y el control social en
Ecuador no está institucionalizado de manera adecuada. Este hallazgo también se alinea con lo reportado por la
OCDE (2024), que advierte debilidades estructurales para trasladar las directrices nacionales de transparencia
hacia los niveles territoriales, manteniéndose prácticas básicas como la LOTAIP sin evolución hacia mecanismos
más robustos.
La digitalización limitada, la ausencia de trámites automatizados y la falta de herramientas interactivas
replican las barreras detectadas en el estudio de Vaca (2023), donde los GAD de Cotopaxi enfrentan similares
restricciones por falta de infraestructura y capacitación. De igual forma, Santini et al. (2024), señalan que la
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ausencia de ecosistemas de datos y servicios electrónicos es un obstáculo central para la innovación pública
sostenible, afectando la posibilidad de generar colaboración ciudadana eficiente.
En cuanto a participación, aunque existen mecanismos como asambleas y presupuestos participativos, la
escasa documentación, falta de actas y ausencia de datos desagregados siguen patrones ya identificados por Tomalá
(2023), quien encontró que la participación formal en parroquias rurales de Manabí carece de registros evaluables.
A nivel municipal, Aguilar y Villota (2022), identifican el mismo problema: los procesos existen, pero los GAD
no publican información que permita medir su alcance o impacto.
La inexistencia de sistemas de denuncias y protocolos de protección a denunciantes es una debilidad
general que coincide con lo señalado por OCDE (2024), la cual advierte que los gobiernos territoriales ecuatorianos
carecen de capacidades para garantizar integridad pública. Gordón (2022), también concluye que la ausencia de
normativa local y mecanismos formales limita el control social efectivo.
No obstante, los casos de Chirijos y Abdón Calderón reflejan que, aun con recursos limitados, es posible
alcanzar niveles medios de apertura cuando existe liderazgo institucional y registros organizados, como señalan
Cabrera (2021) y Londoño et al. (2024). En esta línea, Vaca (2023), destaca que la voluntad institucional y la
planificación son factores más determinantes que la disponibilidad presupuestaria.
Los resultados apuntan a tres áreas claves para mejorar el Gobierno Abierto en el cantón: 1. Incorporar
el enfoque de Gobierno Abierto en la planificación (PEI, POA), tal y como sugieren la OCDE (2024) y la OGP
para Ecuador; 2. Mejorar la digitalización y publicación de datos abiertos, tal y como recomiendan Santini et al.
(2024) y Cabrera (2021), y 3. Desarrollar sistemas de información y protocolos de integridad que sean aplicables
a nivel parroquial, de acuerdo con estudios recientes realizados en el país. Estas iniciativas son la única forma en
que los gobiernos locales rurales pueden realizar la transición hacia procedimientos transparentes, cooperativos y
participativos.
CONCLUSIONES
El diagnóstico realizado permitió evidenciar que los GAD parroquiales rurales del cantón Portoviejo
presentan un bajo nivel de implementación de prácticas de colaboración e innovación pública y ciudadana. El
promedio general de cumplimiento obtenido ubica a estos gobiernos locales en una etapa inicial de adopción del
modelo de Estado Abierto. En la mayoría de los casos, las acciones institucionales se limitan al cumplimiento
básico de la transparencia pasiva. La cultura organizacional aún no integra de manera clara y sistemática el enfoque
de gobernanza abierta. Esto se refleja en la escasa planificación con enfoque participativo y colaborativo. La falta
de lineamientos internos dificulta la articulación con la ciudadanía.
El análisis de fortalezas y debilidades permitió identificar avances puntuales en transparencia y
comunicación institucional. La existencia de portales web activos y la ejecución de presupuestos participativos
constituyen prácticas positivas en varios GAD parroquiales. No obstante, estos mecanismos presentan debilidades
relacionadas con la falta de documentación y seguimiento. La participación ciudadana se desarrolla de manera
formal, pero con baja trazabilidad y escasa evaluación de resultados. La digitalización de los procesos es limitada
y se orienta principalmente a la difusión de información. Además, no se dispone de registros desagregados que
permitan evaluar inclusión y diversidad.
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La formulación de lineamientos estratégicos evidencia la necesidad de fortalecer la institucionalización
del enfoque de Estado Abierto en la gestión parroquial. Incorporar este enfoque en la planificación estratégica
permitiría orientar las acciones hacia una gobernanza más participativa. Resulta prioritario fortalecer las
capacidades internas mediante procesos continuos de capacitación y alfabetización digital. Asimismo, es necesario
mejorar la digitalización de los servicios públicos y los canales de interacción ciudadana. La implementación de
mecanismos de integridad y sistemas de denuncias contribuiría al control social y a la transparencia. Estos
elementos deben estar acompañados de registros claros y accesibles.
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